Em um cenário de escassez de recursos, atrelado à crescente demanda por serviços públicos, as Parcerias Público Privadas (PPP) surgem como um equilíbrio entre o provimento de serviços com qualidade e uma gestão fiscal responsável.

Pouco mais de um ano após o início da crise sanitária provocada pelo novo coronavírus, o Brasil ainda vive um momento difícil. Os indicadores relacionados à pandemia não são satisfatórios e a evolução da vacinação da população ainda é lenta. Além da trágica morte de milhares de brasileiros, a crise sanitária escancarou problemas crônicos na prestação de serviços públicos.

Em muitos municípios, a já precária infraestrutura de saúde foi testada ao extremo por uma demanda rápida e prolongada, devido à complexidade nos casos graves da Covid-19. É notório que, nenhum sistema de saúde no mundo estava preparado para uma crise sanitária de tamanha proporção, mas quando o sistema de saúde já se encontrava em níveis insatisfatórios antes do início da pandemia, há evidências que o enfrentamento à pandemia se mostrou mais oneroso e demandou mais esforços da sociedade.

As medidas de higiene pessoal se mostraram eficazes no combate à disseminação do vírus em muitos países. Contudo, em muitas cidades brasileiras, a problemática do saneamento emergiu como barreira básica no controle do contágio do vírus.

Acrescenta-se ainda a complexidade pública em tentar manter as medidas de distanciamento social em uma infraestrutura de mobilidade urbana, muitas vezes insatisfatória para atender a demanda social, mesmo sem a necessidade de distanciamento entre as pessoas.

Uma tendência…

A pandemia fez emergir uma clara percepção de que os serviços públicos podem ser melhorados no Brasil. A sociedade no pós-pandemia será marcada por uma demanda social por maior qualidade nos serviços públicos[1]. O mantra desse movimento poderá ser guiado pela exigência na ampliação do atendimento de usuários, na maior qualidade dos serviços e, caso o serviço seja cobrado, com maior exigência em termos da transparência regulatória. Há de se destacar que, a maior demanda desses serviços públicos exige maior comprometimento do orçamento público e, por isso, não necessariamente deve ser coberta por investimentos exclusivamente do setor público.

Uma modalidade, distinta da contratação tradicional e que pode ajudar as prefeituras são Parcerias Público e Privadas (PPP). O instrumento foi instituído pela lei federal nº 11.079/2004 e criou normas gerais para licitação e contratação de serviços públicos nessa modalidade, no âmbito dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O que é uma PPP?

As PPPs são contratos de longo prazo entre um ente público e um ente privado para o desenvolvimento e manutenção de um bem público. No contrato, o ente particular fica incumbido pela manutenção e com riscos significativos ao longo da vida do contrato e oferece parte significativa do financiamento do projeto. A remuneração desse ente privado é atrelada ao desempenho, de forma a alinhar os interesses de ambas as partes.

Qual a diferença da contratação tradicional?

Na contratação tradicional, o parceiro privado constrói a infraestrutura com o financiamento público. A participação privada se resume a elaboração do projeto e a construção, podendo participar de forma menos expressiva do financiamento, mas sem participar da manutenção e/ou operação do ativo público. Com isso, não há incentivo para um melhor desempenho do ente privado e melhor alocação de recursos.

Na PPP, o parceiro privado não apenas construirá as obras, como também irá operar e manter o ativo sob um contrato de longo prazo. Por ser o mesmo ente que desenvolve e realiza a manutenção do bem público, haverá estímulo para melhor desempenho do ente privado devido a racionalidade econômica embutida na melhor alocação de recursos ao longo do contrato.

Além disso, na contratação tradicional, o governo encontra restrições fiscais de curto prazo para ampliação dos serviços públicos. No formato PPP, como a parcela expressiva do financiamento é de origem privada, haverá maior flexibilidade financeira no curto prazo. Com isso, o projeto poderá acelerar o desenvolvimento de ativos públicos.

Como é a estrutura de uma PPP?

A estrutura de um projeto de PPP será baseado no escopo que foi definido em contrato, refletindo a estrutura orçamentária (capaz de remunerar o ente privado) e a estrutura de alocação de riscos. O parceiro ou os parceiros privados, normalmente, formarão uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) e firmarão contrato com o poder público e com os acionistas e quotistas para compor o equity da SPE.

A SPE fica responsável pela realização do projeto, por buscar financiamento e pela operação e/ou manutenção do ativo. Para tanto, a entidade implementa a estrutura contratual com seus subordinados, delega responsabilidades a terceiros e celebra contratos de empréstimos (dívida). Além disso, a entidade também pode atuar na transferência de riscos do projeto a outros parceiros privados, em troca de um preço.

Cabe destacar que o setor público pagará à SPE de duas formas: i) caso o setor público seja financiador da obra, este pagará o valor antes e/ou durante as obras de construção e também as contraprestações ao término da construção do ativo público ou repassará as receitas obtidas com as tarifas do usuário, caso seja o caso e ii) caso o setor público não seja financiador da obra, este pagará apenas as contraprestações ao término das obras ou repassará a receita obtida com as tarifas dos usuários durante a manutenção/operação do ativo.

As obras do projeto serão iniciadas e a SPE conduzirá a estrutura de contratos e acompanhará os indicadores de desempenho, visando maior eficiência em todo o projeto. Após o término das obras, as operações do ativo se iniciarão e a SPE começa a receber os pagamentos do governo e/ou repasse das tarifas dos usuários. Nessa etapa, inicia-se os pagamentos dos parceiros privados da SPE, sem interferência do poder público. É nessa fase que acontece também os pagamentos de juros e amortização da dívida contraída e a distribuição de dividendos.

Por fim, a SPE amortiza todo o empréstimo com seus credores e distribui o equity. A última atividade da SPE é a reversão do ativo, que acontece ao final do contrato. Nesse momento, a infraestrutura será revertida ao poder público podendo este relicitar a gestão do ativo ou optar por gerir por conta própria.

Quais são as fases de uma PPP?

Para o desenvolvimento do projeto de PPP, cabe uma inteligência do poder público em desenvolver as fases necessárias ao sucesso na construção e operação do ativo público. Um projeto de PPP segue as seguintes fases:

Fase 1: Identificação do projeto e avaliação preliminar da PPP

Fase 2: Avaliação e preparação do contrato

Fase 3: Fase de Estruturação e preparação das minutas

Fase 4: Fase de Licitação (adjudicação)

Fase 5: Fase de Gestão do Contrato – Construção

Fase 6: Fase de Gestão do Contrato – Operação

O próximo artigo detalhará essas fases para uma maior internalização da cultura de PPP entre o poder público e o setor privado, bem como detalhará qual estrutura mínima recomendada para que o processo de PP seja bem conduzido dentro do setor público.

Em síntese, dada a percepção de que os serviços públicos no Brasil precisam ser melhorados, uma solução é a utilização do instrumento de Parcerias Público Privadas (PPP) para a promoção de um nível de serviço compatível às demandas sociais. Para tanto, a estruturação de PPP’s requer a internalização de uma inteligência do setor público capaz de promover o uso desse ferramental. Espera-se que no pós-pandemia essa modalidade de contratação seja utilizada como um aliado da gestão pública, servindo para destravar projetos de infraestrutura, melhorando e ampliando o ambiente de negócios das cidades.

Para as contribuições deste texto, foram utilizadas as conceituações em um padrão internacional para os processos referente às Participação Público Privada (PPP). Contudo, entende-se que há particularidades de acordo com a legislação e a regulação em níveis regionais e que devem ser avaliadas e readequadas, caso necessário, para garantir uma condução eficiente e transparente dentro de um processo de contratação de uma PPP.

[1] Mais informações podem ser acessadas no portal da Agenda Pública disponível em <https://www.agendapublica.org.br/agenda-publica-e-politize-parceria-para-o-aprimoramento-do-servico-publico-brasileiro/> e também na matéria do Estadão de março de 2021 disponível em <https://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/a-fuga-dos-grandes-centros-urbanos-em-busca-de-qualidade-de-vida-e-o-impacto-na-politica-local/>.

 

Referência

APMG. Certified PPP Professional (CP3P) Guide – Nível Foudation. 2016. Disponível em: <https://ppp-certification.com/pppguide/brazilian-portuguese>. Acesso em: 31 de mar. 2021.